權(quán)威解讀 天然林資源保護工程二期政策
國家林業(yè)局天然林保護工程管理中心

　　指導(dǎo)思想 基本原則 主要目標

　　工程二期總投入資金2440.2億元，其中：中央投入2195.2億元，地方投入245億元。

　　指導(dǎo)思想：高舉中國特色的社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，把培育森林資源、保護生態(tài)環(huán)境作為轉(zhuǎn)變林區(qū)發(fā)展方式的著力點，以鞏固一期建設(shè)成果為基礎(chǔ)，以保護和培育天然林資源為核心，以保障和改善民生為宗旨，以調(diào)整完善政策為保障，加大投入力度，推進林區(qū)改革，提升發(fā)展能力，努力實現(xiàn)資源增長、質(zhì)量提升、生態(tài)良好、民生改善、林區(qū)和諧。

　　基本原則：堅持因地制宜，分區(qū)施策；堅持以人為本，保障民生；堅持政策引導(dǎo)，促進改革；堅持事權(quán)劃分，分級負責(zé)。

　　主要目標：到2020年，新增森林面積7800萬畝、森林蓄積11億立方米、碳匯4.16億噸；工程區(qū)水土流失明顯減少，生物多樣性明顯增加，同時為林區(qū)提供就業(yè)崗位64.85萬個，基本解決轉(zhuǎn)崗就業(yè)問題，實現(xiàn)林區(qū)社會和諧穩(wěn)定。

　　工程實施范圍有所擴大

　　天然林資源保護工程（以下簡稱天保工程）二期與一期相比，?。▍^(qū)、市）數(shù)量不變，縣（局）數(shù)量適當(dāng)調(diào)整。

　　工程一期涉及長江上游、黃河上中游地區(qū)和東北、內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)共17個?。▍^(qū)、市）。其中：長江上游包括四川、云南、貴州、重慶、湖北、西藏6?。▍^(qū)、市）；黃河上中游包括陜西、甘肅、青海、寧夏、內(nèi)蒙古、山西、河南7?。▍^(qū)）；東北內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)包括內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、海南、新疆5省（區(qū)）。二期實施范圍在一期原有范圍基礎(chǔ)上，增加了丹江口庫區(qū)的11個縣（區(qū)、市），其中湖北7個、河南4個。新增的11個縣，既是國家生態(tài)重點保護區(qū)域，也是國家級重點公益林建設(shè)區(qū)，還是國家南水北調(diào)中線工程的水源地。

　　政策調(diào)整呈現(xiàn)七大亮點

　　天保工程二期與一期相比，中央投入政策更加體現(xiàn)以人為本的精神，符合實際，更加具有針對性和可操作性。這些政策變化與調(diào)整，也是工程二期的亮點。主要體現(xiàn)在7個方面：

　　更加關(guān)注西部經(jīng)濟發(fā)展。天保工程首先是國家重點生態(tài)工程，也是拉動西部區(qū)域經(jīng)濟增長的扶貧工程。與全國相比，西部?。▍^(qū)、市）經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，提供配套資金能力較差。工程一期實施方案雖然規(guī)定地方按照總資金規(guī)模20%的比例提供配套資金，但實際執(zhí)行中難以如數(shù)兌現(xiàn)。工程二期取消了地方配套資金，使這些省可以騰出資金去解決其他事關(guān)發(fā)展的一些關(guān)鍵問題，對加快區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展有一定的促進作用。

　　更加關(guān)注民生。二期方案大幅度提高了森林管護以及基本養(yǎng)老統(tǒng)籌、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育5項社會保險補助標準，既解決了林業(yè)職工工資增長低于社會平均工資的問題，也解決了工程實施單位因社會平均工資連年上漲造成的參保費用缺口問題，確保企業(yè)職工全員參保。

　　更加關(guān)注資源培育。從工程一期的單純保護轉(zhuǎn)向全方位的保育結(jié)合，有效地解決了天然次生林、人工林分生長過密，中幼齡樹生長受阻造成的林木生長緩慢、生長被抑制、生態(tài)功能低下等問題。對國有林采取撫育措施后可加速林木生長；對東北、內(nèi)蒙古等重點林區(qū)通過中幼林撫育和低效林改造等措施，可大幅度地提高林木生長量和林分質(zhì)量，促進天然次生林向穩(wěn)定結(jié)構(gòu)順向演替，同時也為鞏固東北、內(nèi)蒙古木材生產(chǎn)基地建設(shè)提供了有力保障，確保了國家木材戰(zhàn)略儲備。

　　更加關(guān)注擴大就業(yè)。工程二期不再安排國有職工一次性安置，而是通過繼續(xù)實施公益林建設(shè)、森林管護，以及新增中幼林撫育、后備資源培育等建設(shè)任務(wù)增加就業(yè)崗位，保證工程區(qū)所有職工充分就業(yè)。僅新增的中幼林撫育和森林培育兩項任務(wù)，就可以新增就業(yè)崗位24.88萬個。

　　更加關(guān)注農(nóng)民利益。天保工程一期對集體林沒有經(jīng)濟補償，很多農(nóng)民對此意見很大，而二期則有效地兼顧了長江、黃河兩大流域天保工程區(qū)的林農(nóng)收入問題，對于納入國家級公益林的，中央財政按每年每畝10元給予補償；屬于地方公益林的，中央財政每年每畝補助森林管護費3元。在工程區(qū)范圍內(nèi)沒有納入上述兩類林的，由林農(nóng)依法自主經(jīng)營。

　　更加注重企業(yè)改革。為鼓勵森工企業(yè)分離目前負擔(dān)的廣播電視、城市環(huán)保、社區(qū)管理等公益事業(yè)，凡移交地方政府統(tǒng)一管理的，中央財政將給予補助。

　　更加體現(xiàn)實事求是。工程二期改變了一期投入標準一定11年不變的靜態(tài)資金預(yù)算控制，而是根據(jù)社會工資增長、物價變化等因素對投入標準進行動態(tài)管理。

　　工程建設(shè)任務(wù)合理調(diào)整

　　天保工程二期主要任務(wù)：長江上游、黃河上中游地區(qū)繼續(xù)停止天然林商品性采伐，東北、內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)從一期定產(chǎn)的1094.1萬立方米，分3年調(diào)減到402.5萬立方米；管護森林面積17.32億畝；建設(shè)公益林1.16億畝；國有中幼林撫育2.63億畝，培育后備資源4890萬畝；繼續(xù)對國有職工社會保險、政社性支出給予補助。

　　二期任務(wù)合理調(diào)整：工程二期取消了已結(jié)束的種苗、科技支撐、森林防火項目，以及國有和混崗職工一次性安置項目，繼續(xù)對公益林建設(shè)（包括人工造林、封山育林、飛播造林），森林管護，職工社會保險（包括基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育），政社性支出（文教、衛(wèi)生、公檢法司、政府經(jīng)費）進行補助并相應(yīng)提高補助標準；增加的項目有，東北、內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)的后續(xù)資源培育（包括人工造林和改造培育），國有中幼林撫育，天保工程區(qū)集體林中的國家級公益林補償、地方公益林的管護補助，以及支持企業(yè)分離廣播電視、城市環(huán)保、社區(qū)管理等公益事業(yè)的改革資金。

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　　特別關(guān)注各項補助政策措施

　　生態(tài)修復(fù)方面

　　1.關(guān)于公益林建設(shè)。

　　長江上游、黃河上中游地區(qū)共有宜林荒山荒地、宜林沙荒地、采伐和火燒跡地、無林地合計為24242萬畝，疏林地3619萬畝。工程二期安排公益林建設(shè)11550萬畝，其中：人工造林3050萬畝，封山育林7100萬畝，飛播造林1400萬畝。在綜合各地實際造林成本、立地條件等諸多因素，最終確定了各項投入標準。

　　人工造林標準：工程一期單位投入標準為，長江上游地區(qū)200元/畝（中央預(yù)算內(nèi)160元/畝），黃河上中游地區(qū)為300元/畝（中央預(yù)算內(nèi)240元/畝）。經(jīng)過工程一期建設(shè)，長江上游地區(qū)造林地有相當(dāng)數(shù)量的宜林地處在高海拔、高寒、干熱干旱河谷地區(qū)，造林難度增大，單位成本增加，所以工程二期將上述兩個地區(qū)人工造林中央預(yù)算內(nèi)單位投資標準統(tǒng)一提高到300元/畝。

　　封山育林標準：原工程一期單位投入標準是70元/畝（中央投入56元/畝），工程二期中央預(yù)算內(nèi)單位投資標準提高到70元/畝。

　　飛播造林標準：工程一期單位投入標準是50元/畝（中央預(yù)算內(nèi)40元），由于近幾年航空油料價格上漲較多、種子價格上漲、空地勤人員工資增加等諸多因素，工程二期確定中央預(yù)算內(nèi)單位投入標準提高到120元/畝。

　　2.關(guān)于森林經(jīng)營。

　　中幼林撫育標準：工程一期實施禁伐和限伐措施，有效地增加了森林植被，也使大量天然次生林林分生長過密，自然更新速度周期長，中幼齡樹生長受阻，幼樹枯損嚴重，防護效能低下；大量人工林由于初植密度過高，林分郁閉后，空間競爭激烈，因沒有及時撫育，生長被抑制，甚至造成大片林木衰退甚至死亡。因此，對國有中幼林撫育，促進林木生長，增加森林蓄積量已刻不容緩。同時，國有林區(qū)還有相當(dāng)數(shù)量的職工處在待業(yè)和半待業(yè)狀態(tài)，也需要尋找穩(wěn)定的就業(yè)渠道。按照最新的森林資源清查數(shù)據(jù)，工程區(qū)有中幼林面積7.29億畝（長江、黃河4.61億畝，東北內(nèi)蒙古2.68億畝），工程二期按照輕重緩急的原則，優(yōu)先對初植密度高、林分郁閉大、空間競爭激烈、生長被抑制的中幼林地塊進行撫育，規(guī)劃中幼林撫育任務(wù)2.63億畝，占需要撫育面積的36%。中央財政按照120元/畝的標準安排補助。通過采取人為干預(yù)的措施，提高林木生長速度，提高林分質(zhì)量，加快森林向穩(wěn)定群落方向演替。

　　后備資源培育標準：東北、內(nèi)蒙古林區(qū)一直是我國重點國有林區(qū)，長期擔(dān)負著為國家提供大量生產(chǎn)建設(shè)用材的任務(wù)，因而被譽為國家重要的木材生產(chǎn)基地。經(jīng)過長期過量采伐，林區(qū)森林資源狀況下降，齡組結(jié)構(gòu)不合理、單位面積蓄積低、林地生產(chǎn)力低下、林分中目的樹種組成降低等問題突出，使得現(xiàn)有森林結(jié)構(gòu)處于不穩(wěn)定狀態(tài)，急需休養(yǎng)生息。為加快國有林區(qū)后備資源培育，保障我國木材戰(zhàn)略安全，按照因地制宜、因林施策的原則，在保護好現(xiàn)有森林植被的基礎(chǔ)上，采取人工造林和改造培育等綜合措施，加快后備資源的培育，改善林分結(jié)構(gòu)，提高林地生產(chǎn)力，增加森林蓄積。同時結(jié)合安置國有林業(yè)職工就業(yè)，并提高現(xiàn)有職工的收入。根據(jù)大量實地調(diào)查數(shù)據(jù)和成本分析，工程二期安排后備資源培育任務(wù)4890萬畝，中央預(yù)算內(nèi)單位投入標準為，人工造林300元/畝，森林改造培育200元/畝。

　　3.關(guān)于森林管護。

　　投入標準一是天保工程區(qū)森林管護與森林生態(tài)效益補償政策并軌，二是與集體林權(quán)制度改革相銜接，實現(xiàn)不同用途林種、不同林權(quán)權(quán)屬，享有不同的合理資金補助政策。工程二期共安排森林管護任務(wù)17.32億畝。在管護面積中，首次將天保工程區(qū)2.8億畝集體所有的國家級公益林，與全國森林生態(tài)效益補償標準并軌；同時，考慮到3.6億畝地方公益林生態(tài)區(qū)位的重要性以及中央財政投入的連續(xù)性，中央財政按3元/畝·年補助管護費。這樣就有效地解決了工程一期實施中，沒有對納入天保工程區(qū)管護的集體林進行補償?shù)膯栴}。

　　國有林標準：工程一期的森林管護補助標準為1.75元/畝·年（中央財政1.4元/畝·年），工程二期，中央財政按照5元/畝·年的標準安排森林管護補助費，與國有國家公益林生態(tài)補償標準一致。管護面積的核定，東北、內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)（包括內(nèi)蒙古南八局、吉林四局）、海南、新疆和新疆兵團，統(tǒng)一按照林地面積給予補助；長江上游、黃河上中游地區(qū)，繼續(xù)按照有林地、灌木林地和未成林造林地面積給予補助。

　　集體所有的國家公益林標準：中央財政安排森林生態(tài)效益補償基金10元/畝·年，標準與非天保工程區(qū)一致。面積以國家界定的區(qū)劃界定面積為準。

　　集體所有的地方公益林標準：按照事權(quán)劃分的原則，地方公益林主要由地方財政安排補償基金，但考慮到其生態(tài)作用重要、省區(qū)地方財政比較緊張，以及國家投入政策的連續(xù)性等，中央財政按照3元/畝·年的標準補助森林管護費。

　　集體林中的商品林標準：按照實行集體林權(quán)制度改革后，明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)的要求，由林農(nóng)依法自主經(jīng)營，中央不再安排管護補助費。

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　　改善民生方面

　　1.關(guān)于職工社會保險。

　　天保工程二期，長江上游和黃河上中游地區(qū)繼續(xù)停止天然林的商品性采伐，東北、內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)木材產(chǎn)量將在一期減產(chǎn)水平1094.1萬立方米的基礎(chǔ)上分3年繼續(xù)大幅度調(diào)減到402.5萬立方米，為解決工程區(qū)森工企業(yè)、國有林場（苗圃）等實施單位自身仍無力承擔(dān)依法依規(guī)繳納社會保險的問題，中央財政繼續(xù)對這些單位承擔(dān)的保險費給予補助。

　　補助險種：繼續(xù)延長工程一期的基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等5項保險補助政策。

　　補助對象：以2008年底在冊國有職工數(shù)量為準，不含離退休職工、混崗職工，以及2000年實施天保工程后新進的職工，之所以扣除了2000年實施天保工程后新進的職工，也是體現(xiàn)減員增效的原則。

　　繳費基數(shù)：由于繳費基數(shù)是隨著社會平均工資和林業(yè)職工工資的增長動態(tài)上漲，而確定的繳費基數(shù)不可能一年一定，高了，財政負擔(dān)大，低了，又不能滿足需要。經(jīng)反復(fù)測算和研究，考慮到天保區(qū)職工工資長期低于社會平均水平，以2008年為例，天保工程區(qū)在崗職工年均工資12294元，僅為全國水平的39.7%。按照林業(yè)職工年均工資計算又偏低，達不到“繳費工資基數(shù)低于社會平均工資60%的，按60%繳納保費”的要求?？紤]到繳費基數(shù)既比較符合實際，又不增大財政的負擔(dān)，最后決定以2008年各省（區(qū)、市）職工社會平均工資的80%為繳費基數(shù)。

　　繳費比例標準：繼續(xù)延續(xù)工程一期企業(yè)負擔(dān)的繳費比例，即合計為30%，其中：基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育分別為20%、6%、2%、1%和1%。

　　2.關(guān)于工程區(qū)國有林區(qū)職工住房建設(shè)。

　　工程二期方案要求加快國有林區(qū)森工企業(yè)、國有林場的棚戶區(qū)改造和危舊房改造工程。國家林業(yè)局已經(jīng)按照中央的統(tǒng)一部署，編制了實施方案，并納入林業(yè)建設(shè)“十二五”計劃。由于歷史上的種種原因，天保工程區(qū)森工企業(yè)存在較多的生活欠賬，大量的棚戶區(qū)環(huán)境衛(wèi)生臟亂差，危房面積占總面積的50%以上。棚戶區(qū)職工人均可支配收入不到當(dāng)?shù)仄骄鶖?shù)的一半。國家林業(yè)局按照中央統(tǒng)一部署，分年實施國有135個重點森工局、33個營林局以及國有林場的棚戶區(qū)改造規(guī)劃，按照政府補助以每戶50平方米為標準核定，改造投入為中央補助1.5萬元（300元/平方米），省級人民政府補助1萬元（200元/平方米），企業(yè)補助2萬元（400元/平方米），職工個人承擔(dān)1萬元（200元/平方米）。改造工程從2009年開始實施，已經(jīng)有部分住房困難的職工高興地搬進了新居?！笆濉逼陂g，還將繼續(xù)加強工程區(qū)棚戶區(qū)建設(shè)，這項工程完成后，天保工程區(qū)可基本消除棚戶區(qū)。

　　3.關(guān)于擴大就業(yè)。

　　隨著東北、內(nèi)蒙古國有林區(qū)繼續(xù)調(diào)減木材產(chǎn)量，工程二期又將有一批國有職工需要轉(zhuǎn)崗再就業(yè)。但工程二期沒有沿用一期采用的國有職工一次性安置做法，而是在穩(wěn)定原有就業(yè)崗位的基礎(chǔ)上，采用擴大就業(yè)渠道，增加就業(yè)崗位的辦法，保證工程區(qū)國有職工充分就業(yè)。具體包括工程一期原有的公益林建設(shè)和森林管護等原有崗位，再通過增加中幼林撫育、后備資源培育等新任務(wù)增加崗位。按照標準測算，長江上游、黃河上中游可以提供20.53萬個就業(yè)崗位，不僅滿足國有職工的就業(yè)，還可以為社會創(chuàng)造一定的就業(yè)機會。東北、內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)可以提供44.32萬個就業(yè)崗位，剩余的職工，可以通過木材生產(chǎn)、木材加工和人造板生產(chǎn)、多種經(jīng)營生產(chǎn)等渠道妥善安排就業(yè)。

　　改革發(fā)展方面

　　1.關(guān)于政社性支出。

　　天保工程二期政社性支出補助政策，充分考慮了企業(yè)承擔(dān)的各種社會職能、實際經(jīng)濟困難、林區(qū)職工低工資等因素，在政策框架的制定上，一是提高了補助標準，二是擴大了補助范圍。這種安排更切合企業(yè)的實際，更體現(xiàn)了以人為本的精神，還為企業(yè)分離社會職能創(chuàng)造了條件。

　　教育、醫(yī)療衛(wèi)生、政府3項經(jīng)費補助政策是：

　　補助人數(shù)：以2008年底教育、醫(yī)療衛(wèi)生、政企合一機關(guān)事業(yè)等單位實有國有職工數(shù)量為依據(jù)，不包括離退休職工、混崗職工、臨時工等。

　　補助標準：工程一期的教育補助1.2?萬元/人·年；長江上游和黃河上中游的衛(wèi)生補助6000元/人·年，東北內(nèi)蒙古等重點林區(qū)的衛(wèi)生補助2500元/人·年。工程二期的教育補助提高到3萬元/人·年；長江上游和黃河上中游、東北內(nèi)蒙古等重點林區(qū)的衛(wèi)生補助，分別提高到1.5萬元/人·年和1萬元/人·年。工程二期，政企合一的政府機關(guān)事業(yè)單位3萬元/人·年。

　　公檢法司經(jīng)費：國家已明確規(guī)定將林業(yè)公檢法經(jīng)費納入各級財政預(yù)算，但為鼓勵各地積極工作，繼續(xù)按照一期補助標準1.5萬元/人年進行安排。

　　消防、環(huán)衛(wèi)、社區(qū)管理等社會公益事業(yè)單位補助標準：一期工程雖然沒有安排這些項目的補助資金，但國有林區(qū)在“大企業(yè)、小政府”以及地方財政困難的情況下，這些本應(yīng)該屬于政府承擔(dān)的社會化職能，長期由企業(yè)負擔(dān)。為推進這些公共服務(wù)化功能移交政府管理，中央財政按照2008年底人數(shù)和各省（區(qū)、市）年社平工資的80%測算了補助資金，中央財政補助的前提是移交地方政府管理。

　　2.關(guān)于靈活就業(yè)的就業(yè)困難人員（包括一次性安置人員）政策。

　　考慮到這部分生活就業(yè)非常困難，養(yǎng)老、就醫(yī)問題十分突出，工程二期方案要求，地方人民政府按國家有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌解決這部分人員的社會保險補貼，對國有林業(yè)單位跨行政區(qū)域的，由所在地、市或縣人民政府統(tǒng)籌解決。

　　3.關(guān)于林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　工程二期方案要求，將林區(qū)道路、供水供電等公益事業(yè)，納入各級政府經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、相關(guān)行業(yè)規(guī)劃。經(jīng)過各方面的努力，林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的問題將逐步得到解決。