揭問題 促整改 提建議 切實推動加強財政管理和深化體制改革
——關(guān)于2011年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告解讀

    受國務(wù)院委托，6月27日，劉家義審計長向十一屆全國人大常委會第27次會議作了《關(guān)于2011年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》。今年的審計工作報告緊扣科學發(fā)展這個主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式這條主線，更加注重從總體上反映情況，從宏觀上揭示問題，從深層次分析原因，從體制機制制度層面提出建議，全面客觀反映了中央預算執(zhí)行和其他財政收支的基本情況，也體現(xiàn)出審計工作的全局性、針對性和時效性進一步增強。

    一、堅持揭問題、促整改、提建議，充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用

    作為保障國家經(jīng)濟社會健康運行的一個“免疫系統(tǒng)”，審計監(jiān)督的目的不是為了查出越來越多的問題，而是通過揭示問題、促進整改、推動健全完善制度，減少問題產(chǎn)生的根源，減少問題發(fā)生的幾率。這些理念和思路體現(xiàn)在審計實踐中，就是要在嚴肅揭露和查處重大違法違規(guī)問題的同時，力求能夠見微知著、洞察問題的本質(zhì)，透過審計發(fā)現(xiàn)的眾多紛繁復雜的線索和現(xiàn)象，抓住核心和實質(zhì)性問題，實事求是地準確揭示和反映；能夠深挖癥結(jié)、查找背后的原因，通過審計收集到的與問題相關(guān)聯(lián)的各種數(shù)據(jù)、資料和背景，深入分析體制性障礙、機制性扭曲、制度性缺陷和管理上的漏洞；能夠標本兼治、對癥下藥，通過分析審計事項和審計發(fā)現(xiàn)問題的規(guī)律性、傾向性和趨勢性，提出解決問題的辦法，推動深化改革和規(guī)范管理。作為審計實踐成果的集中反映，今年的審計工作報告貫穿了上述審計理念和思路，更加注重在整個經(jīng)濟社會發(fā)展的大背景下，緊扣主題主線，全面審視和把握審計事項和審計發(fā)現(xiàn)的問題，客觀地評價有關(guān)部門單位工作取得的成效和改革的深化，客觀地揭示違規(guī)問題、管理不到位問題、政策未落實問題、制度規(guī)定不完善問題，客觀地提出有針對性的審計建議，客觀地反映有關(guān)部門單位地方針對審計事項采取的整改措施和糾正情況。這樣做，為人大和社會公眾全面如實地提供了被審計事項的實際情況和更為全面的信息，也能更好地發(fā)揮審計監(jiān)督的效能。

    二、更加關(guān)注重大政策措施的貫徹落實情況，促進政令暢通

    政策是國家管理經(jīng)濟社會的重要手段。重大政策措施能否得到及時有效落實，關(guān)系到經(jīng)濟社會平穩(wěn)較快發(fā)展，關(guān)系到社會和諧穩(wěn)定。在審計工作中，始終把促進政策落實作為重中之重，從項目確定到審計實施、審計處理、審計建議的提出等各個環(huán)節(jié)都予以關(guān)注。如，圍繞促進積極財政政策和穩(wěn)健貨幣政策的貫徹落實，開展了中央財政管理、部門預算執(zhí)行、商業(yè)銀行新增貸款投向結(jié)構(gòu)和縣級財政性資金等審計；圍繞保障重大建設(shè)項目順利推進，開展了京滬高鐵、西氣東輸二線工程、中央支持新疆發(fā)展項目、中小學校舍安全工程、汶川、舟曲和玉樹災后恢復重建等審計；圍繞促進資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)，開展了土地管理、資源利用、環(huán)境保護領(lǐng)域利用國外貸款項目績效狀況等審計；圍繞加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，開展了國家重大科技專項、重點國有企業(yè)等審計。通過這些審計項目的實施，及時揭露和查處違背政策要求、有令不行、有禁不止等行為，及時揭示和反映政策措施不完善、政策目標未實現(xiàn)等問題，促進政令暢通，推動各項政策措施更加符合實際、更加合理和有效。

    三、更加關(guān)注政府預算的完整性和財政管理的績效，促進加強財政制度建設(shè)

    我國目前的政府預算還未能覆蓋所有的政府收支，各級政府之間的事權(quán)和財權(quán)劃分還不夠科學，轉(zhuǎn)移支付分配還不盡合理。針對這一問題，審計工作一直以推進實行全口徑預算管理為目標，更多地關(guān)注行政權(quán)力的行使和財政責任的履行情況，關(guān)注制度建設(shè)、過程控制和結(jié)果評價，關(guān)注納稅人的錢花得正確不正確、值得不值得、效果好不好。對于上述內(nèi)容，在今年的審計工作報告各個方面都有體現(xiàn)，如在中央財政管理方面，重點突出了以下情況：一是政府預算體系的完整性，全面列示了公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、國庫管理等情況，反映了政府預算是否完整和執(zhí)行是否規(guī)范，同時分別詳細揭示了各個預算組成部分在管理中存在的突出問題；二是預算執(zhí)行和決算草案審計的全面性，去年首次對中央決算草案進行了審計，今年在探索建立決算草案審計制度、對中央財政管理整體情況發(fā)表審計意見等方面邁出了一大步，為深化財政審計和健全完善財政審計制度奠定了堅實基礎(chǔ)；三是中央財政本級和對地方轉(zhuǎn)移支付管理的整體性，在反映中央本級財政管理和預算執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上，今年的審計工作報告還揭示了轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成比例、管理制度和實施效果等方面問題，反映了地方財政管理特別是縣級財政性資金和財力保障情況。從分析問題的角度看，今年的審計工作報告更加注重反映財政管理績效情況，用較大篇幅反映了財政管理中制度不健全、管理不科學、政策目標未實現(xiàn)等“軟問題”，對于促進不斷強化制度建設(shè)和完善財政管理有重要作用。

    四、更加關(guān)注涉及群眾切身利益的相關(guān)問題，促進保障和改善民生

    中央提出，要注重把推動經(jīng)濟發(fā)展和保障改善民生更好地結(jié)合起來，切實辦好涉及民生的大事要事，提高發(fā)展的包容性。貫徹落實這些部署，各級財政的民生投入逐年加大，對民生項目和資金的審計監(jiān)督也逐年強化。今年的審計工作報告，高度關(guān)注惠民政策目標的實現(xiàn)，著力反映民生政策落實中存在的一些普遍性、典型性問題，積極維護人民群眾的根本利益。如在玉樹災后恢復重建跟蹤審計中，反映“玉樹縣重建城鎮(zhèn)居民住房截至2011年10月底僅有68%開工、44%完工，難以實現(xiàn)預定目標”等問題；在中小學校舍安全工程審計中，反映“至2011年底有54%的校舍加固和48%的校舍新建任務(wù)未完成”等問題；在縣級財政性資金審計中，反映“32個縣從土地出讓收益中少計提民生資金10.57億元”等問題；在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金審計中，揭示“一些地方未完全落實資金整合、績效考評、報賬制等要求，從而影響到政策目標實現(xiàn)”等問題；在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)審計調(diào)查中，揭示“基層衛(wèi)生隊伍建設(shè)相對滯后”等問題；在土地管理及土地出讓收入等資金征收使用情況審計中，反映“4個市縣供應‘三類住房’用地未達到規(guī)定標準”等問題。通過客觀反映和督促及時整改這些關(guān)系人民群眾切身利益的問題，對全面落實惠民政策目標、保障人民群眾安居樂業(yè)具有積極意義。

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    五、更加關(guān)注經(jīng)濟社會發(fā)展中的新情況新問題，促進國家經(jīng)濟社會安全運行

    面對當前復雜嚴峻的形勢，充分發(fā)揮審計在維護國家安全方面的預防、揭示和抵御功能更為緊迫。審計工作進一步增強了預見性和及時性，密切關(guān)注新情況新形勢，敏銳感知風險，注重及時揭示和反映苗頭性、傾向性問題。如在財政管理審計方面，反映了“個別投資計劃安排不夠合理，對重點支持的一些戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)核心領(lǐng)域卻未安排投資”等問題；在金融審計方面，對一些中小企業(yè)參與民間借貸活動日益增多的問題進行了深入揭示，反映了金融創(chuàng)新監(jiān)管及金融機構(gòu)內(nèi)部治理機制尚不適應金融改革和業(yè)務(wù)發(fā)展需要、信用評級行業(yè)發(fā)展不規(guī)范等問題；在企業(yè)審計中，揭示了一些企業(yè)落實節(jié)能減排要求不到位、決策不規(guī)范造成的損失等問題；在資源環(huán)境保護方面，反映了土地管理中的違規(guī)問題，揭示了一些地區(qū)和行業(yè)發(fā)展方式落后，資源無序開采、低水平利用等問題；在重大專項資金方面，反映了國家科技重大專項部分課題立項準備不充分、科研成果充抵等問題；在重大投資項目方面，揭示了一些項目質(zhì)量安全措施落實不到位，質(zhì)量管理存在薄弱環(huán)節(jié)等問題。這些問題的揭示，有利于推動及時堵塞漏洞、妥善處置和避免損失。

    六、更加注重深入揭示社會深層次問題及矛盾，促進社會和諧穩(wěn)定

    在體制轉(zhuǎn)軌和改革攻堅這一特殊階段，發(fā)展中不穩(wěn)定、不可預測的因素增多，一些深層次社會問題和矛盾日益凸顯。審計工作中進一步加大了對相關(guān)領(lǐng)域中有悖公平正義、妨礙經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、影響社會和諧穩(wěn)定等方面問題的反映力度。如在保障性安居工程審計中，揭示了“5400多戶未經(jīng)資格審核即被納入保障范圍”、“2.1萬戶不符合條件或重復享受保障待遇”等問題；在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)審計調(diào)查中，揭示了“23家縣級醫(yī)院超過規(guī)定比例加價售藥，多收取藥費6732萬元，加價最高的達12倍”等問題；在金融審計中，揭示了民間借貸活動“多是不規(guī)范的私下交易，有的存在非法集資、高利轉(zhuǎn)貸等問題”的現(xiàn)象；在資源環(huán)境審計中，揭示了“污水垃圾處理等工作滯后”和“醫(yī)療廢物處置不當”，“造成附帶有毒有害或傳染病源體的‘三廢’進入環(huán)境或產(chǎn)業(yè)鏈”等問題。通過深入揭露這些問題和矛盾，有利于維護社會公平正義、促進經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展。

    七、更加注重分析重大違法違規(guī)問題的特點和規(guī)律，促進從源頭上預防和治理腐敗

    查辦案件是懲治腐敗最直接、最有力的手段。長期以來，審計工作始終注重嚴肅揭露和查處大案要案線索，同時注重認真研究和分析腐敗案件發(fā)生的特點及規(guī)律，不斷提高揭露和查處重大違法違紀案件工作的技術(shù)含量和科學化水平。今年的審計工作報告中，深入分析了審計發(fā)現(xiàn)和移送的112起重大違法違規(guī)問題及經(jīng)濟犯罪案件的主要特點：一是大多為利用公權(quán)謀取私利、侵蝕公共資源、損害群眾利益等問題，有向民生領(lǐng)域滲透的趨勢；二是借道“中介服務(wù)”等第三方進行權(quán)錢交易成為一些領(lǐng)域腐敗犯罪新形式；三是新業(yè)務(wù)新技術(shù)的快速發(fā)展與相關(guān)監(jiān)管機制、法規(guī)制度建設(shè)的滯后，使不法分子有機可乘。這些特點從腐敗案件與權(quán)力濫用之間的本質(zhì)聯(lián)系出發(fā)，既對案件的多發(fā)領(lǐng)域、新型手段和客觀條件進行逐一梳理，又有典型案例佐證，對于推動反腐倡廉建設(shè)向縱深發(fā)展有積極作用。

    八、更加注重增強審計建議的針對性和宏觀性，促進深化改革和健全機制

    通過審計，提出切實可行的審計建議是發(fā)揮審計建設(shè)性作用的重要途徑。從這個意義上講，一個好的審計項目和一份有分量的審計工作報告，不僅僅要揭示問題，更重要的是切實提出解決這些問題的根本辦法和措施。今年的工作報告就加強財政管理提出了五條意見，每一條都是建立在審計發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上，都是著眼于推動科學發(fā)展的角度提出的。其中，“深化財政體制改革，健全統(tǒng)一完整的政府預算體系”的意見，是基于有些收支未納入預算管理、財權(quán)與事權(quán)不匹配、轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范等問題提出的；“加強財政制度建設(shè)，提高預算執(zhí)行效果和預算公開質(zhì)量”的意見，是基于預算編制不細化、執(zhí)行中調(diào)整預算級次和項目用途以及基本支出定員定額管理制度有待改進等問題提出的；“優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，進一步加大對民生領(lǐng)域的投入”的意見，是基于一些地方民生資金計提不足、建立健全財政民生支出的績效考核體系、建立穩(wěn)定的財政投入機制等問題提出的；“清理規(guī)范稅收優(yōu)惠和變相減免財政性收入等政策，維護稅法的統(tǒng)一公平”的意見，是基于審計中發(fā)現(xiàn)的一些地方出臺與國家政策相悖的優(yōu)惠政策文件，將相關(guān)企業(yè)上繳的稅收、土地出讓收入等返還企業(yè)等問題提出的。在綜合上述意見的基礎(chǔ)上，報告提出了“加強財政政策與其他政策的協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮宏觀調(diào)控的整體合力”的意見。從而使整個審計工作報告的問題與建議有機統(tǒng)一、前后呼應、相互支撐，保障了審計監(jiān)督作用在更廣的領(lǐng)域、更深的層次和更高的層面得到充分發(fā)揮。