淺談審計推動公共政策執(zhí)行——以K縣為例

開平市審計局

摘要：公共政策是政府等公共組織管理社會公共事務(wù)、解決社會公共問題、指引公共活動方向的重要行為準則。對重大公共政策執(zhí)行情況進行跟蹤審計是審計機關(guān)的一項重大政治任務(wù)和職責(zé)，審計機關(guān)在公共政策開始執(zhí)行時或執(zhí)行過程中的某一個時間節(jié)點介入，實施動態(tài)的跟蹤審計調(diào)查，發(fā)揮審計監(jiān)督職責(zé)，監(jiān)督政策配套資金的使用、管理及其績效情況，發(fā)現(xiàn)政策實施存在的困難和問題，提出審計意見和建議，督促及時整改，防止或避免不良結(jié)果的出現(xiàn)，促進完善政策措施，推進政策貫徹落實，提升政策的執(zhí)行效果，體現(xiàn)國家審計在保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能。

關(guān)鍵詞：公共政策 審計監(jiān)督  推動執(zhí)行

一、引言

公共政策執(zhí)行跟蹤審計還處于探索階段，部分基層審計機關(guān)存在技術(shù)力量薄弱的情況，導(dǎo)致難以達到預(yù)期的審計目標，不利于發(fā)揮審計監(jiān)督公共政策落實的作用。為此，解決基層審計機關(guān)在開展公共政策執(zhí)行跟蹤審計存在的“短板”，發(fā)揮審計助力促進國家治理目標實現(xiàn)，有著非常重要的現(xiàn)實意義。

二、案例呈現(xiàn)

（一）K縣公共政策執(zhí)行跟蹤審計的實施過程

K縣審計局根據(jù)上級審計機關(guān)批復(fù)的審計年度審計工作計劃安排以及每季度公共政策執(zhí)行跟蹤審計工作部署安排，結(jié)合審計人力、項目實施時間等，派出審計組對各項公共政策跟蹤審計項目開展審前調(diào)查，了解公共政策涉及的職能部門、政策執(zhí)行落實、項目實施效果、配套資金規(guī)模、資金管理使用等情況，形成審前調(diào)查了解記錄，據(jù)此編制審計實施方案，確定審計目標、審計重點和內(nèi)容、人員安排以及審計任務(wù)分配等，審計組所在股室負責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)、主要領(lǐng)導(dǎo)對實施方案層層把關(guān)，審計組按照經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)簽批確定的審計實施方案開展審計工作，采用現(xiàn)場審計與送達審計相結(jié)合的方式。近年來，K縣審計局落實審計署、省審計廳的工作部署，積極對公共政策執(zhí)行情況實施審計監(jiān)督，將政策執(zhí)行跟蹤審計納入審計年度審計項目計劃安排中，每一季度派出審計組根據(jù)上級審計機關(guān)確定的公共政策專題進行跟蹤審計調(diào)查。本文對縣級審計機關(guān)關(guān)于公共政策執(zhí)行實施審計監(jiān)督的情況進行分析，以K縣為例，研究K縣公共政策執(zhí)行跟蹤審計的現(xiàn)狀。首先以K縣根據(jù)省審計廳2021年第一季度工作安排組織開展的財政資金支持民營企業(yè)發(fā)展情況專題審計為案例，剖析K縣在開展政策執(zhí)行跟蹤審計中存在的突出問題；然后對問題產(chǎn)生的原因進行深入分析、梳理；最后為充分發(fā)揮審計的預(yù)防、揭示和抵御等“免疫”功能，對K縣開展政策執(zhí)行跟蹤審計提出有效的推進措施。

（二）K縣公共政策執(zhí)行跟蹤審計的現(xiàn)狀成效

近年來，K縣審計局深刻認識到開展公共政策執(zhí)行跟蹤審計的重要性，不斷提升審計人員業(yè)務(wù)水平，在公共政策執(zhí)行過程中充分發(fā)揮審計監(jiān)督職能，加大督促問題整改力度，為公共政策真正落地保駕護航，取得了較好的成效。

K縣審計局2021年上半年，根據(jù)《中華人民共和國審計法》、省審計廳關(guān)于重大政策措施落實情況跟蹤審計的工作動態(tài)和工作安排，第一季度組織財政資金支持民營企業(yè)發(fā)展情況專題審計，第二季度組織開展“家電惠民”政策落實情況專題審計。

三、案例分析

（一）案例實施過程

1．財政資金支持民營企業(yè)發(fā)展情況專題審計

K縣審計局派出審計組自2021年2月至3月對2020年新冠肺炎疫情發(fā)生以來省委省政府及本地出臺的扶持民營企業(yè)相關(guān)政策措施落實情況進行了審計，本次政策執(zhí)行跟蹤審計主要針對房屋租金減免政策落實情況。一是關(guān)注政策保障，審查K縣是否深入貫徹落實國家、省支持民營經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)政策規(guī)定，結(jié)合本地實際情況，出臺包括降低民營企業(yè)等各項成本，以及保護民營企業(yè)合法權(quán)益等相關(guān)政策措施。二是關(guān)注扶持力度，審查K縣出臺的一些財稅扶持政策是否存在覆蓋面窄、優(yōu)惠幅度小，能享受的民營企業(yè)不多或者由于優(yōu)惠政策申請程序比較復(fù)雜、門檻高等，以致不少企業(yè)“知難而退”，以及宣傳力度不夠，知曉范圍小等問題。

2．“家電惠民”政策落實情況等專題審計

K縣審計局派出審計組自2021年5月至6月對K縣2020年“家電惠民”政策落實情況進行送達審計。一是關(guān)注政策宣傳力度，審查相關(guān)部門是否通過多種方式加大政策宣傳力度，尤其是政策升級后補貼對象擴大到本省全體戶籍居民，新增的城鎮(zhèn)居民可能并不了解政策相關(guān)變化情況，參與企業(yè)是否在官方網(wǎng)站、銷售網(wǎng)點大力宣傳政策內(nèi)容，重點推薦參與產(chǎn)品，著重介紹性能、價格優(yōu)惠等信息，銷售網(wǎng)點是否對參與產(chǎn)品設(shè)置明顯標志，銷售人員是否積極引導(dǎo)居民了解政策內(nèi)容并推薦購買參與產(chǎn)品。二是銷售網(wǎng)點分布合理性，審查是否存在由于銷售網(wǎng)點規(guī)模小、破舊、分布不均勻、輻射范圍小、位置偏遠、前往交通不便等影響居民的購買意愿的情況。三是申請優(yōu)惠操作方式多樣性，申請優(yōu)惠除了可通過手機微信小程序進行操作，是否開放其他申請渠道，是否考慮不使用或不會使用智能手機的老年人和農(nóng)村居民由于不能或不會操作無法享受政策優(yōu)惠的情形。

（二）案例取得成效

K縣審計局2021年上半年共對扶持民營企業(yè)相關(guān)政策、“家電惠民”政策公共政策執(zhí)行開展跟蹤審計，出具2份審計報告，審計結(jié)果表明，為應(yīng)對新冠肺炎疫情，支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，截至2021年4月，K縣國有資產(chǎn)經(jīng)營用房租金減免共2,693.57萬元；基本能執(zhí)行“家電惠民”相關(guān)政策，為本地拉動內(nèi)需，促進消費保障民生發(fā)揮了一定作用。審計發(fā)現(xiàn)存在的主要問題：一是截至2021年4月，有1個鎮(zhèn)仍未按疫情防控期間減免房屋租金工作要求落實執(zhí)行房屋租金減免政策。二是有1個鎮(zhèn)對1戶不符合減免條件的租戶實行租金減免，涉及金額656.25元，有1個鎮(zhèn)對7戶符合減免條件的租戶未嚴格按照減免標準進行租金減免，涉及未減免金額5.03萬元。三是相關(guān)職能部門對“家電惠民”政策宣傳不足，對企業(yè)開展宣傳活動欠缺指導(dǎo)，全縣參與活動的銷售網(wǎng)點共有126家，僅有10%的銷售網(wǎng)點銷售過參與活動的產(chǎn)品。四是相關(guān)職能部門未能執(zhí)行相關(guān)文件要求每周到銷售網(wǎng)點走訪調(diào)研。針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，K縣審計局對相關(guān)責(zé)任單位提出了審計處理意見：一是盡快根據(jù)相關(guān)文件要求摸清房屋承租者與經(jīng)營者情況對符合租金減免條件的對象落實減免政策。二是嚴格按相關(guān)文件精神對符合減免條件對象落實減免政策，對不符合減免條件的對象追回已減免款項。三是積極加強家電下鄉(xiāng)專項行動政策宣傳，通過官網(wǎng)、官微和媒體宣傳渠道，廣泛宣傳家電下鄉(xiāng)專項行動的政策和申請辦法，要注重宣傳下沉，做到縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政策宣傳全覆蓋。四是派員每周到本地家電惠民參與企業(yè)指定的銷售網(wǎng)點銷售渠道商走訪不少于一次，了解政策宣傳、推廣和執(zhí)行情況、活動成效，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)現(xiàn)場解決或及時上報反映。相關(guān)審計成果已在K縣2020年度縣級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告中反映，擬按程序向縣人大常委會作報告并向社會公開。

相關(guān)責(zé)任部門高度重視，深刻認識做好審計查出問題整改工作的重要性，要以真反思、真整改、真負責(zé)的態(tài)度，既要“立足當前”，做好審計“后半篇”文章，又要“著眼長遠”，加強研究注重長遠發(fā)展，健全審計整改落實工作長效機制。一是全面梳理及自查自糾，對符合租金減免條件但未享受減免的租戶，按照減免標準和范圍退回應(yīng)減免的租金。二是加大“家電惠民”政策宣傳力度，采用電視、廣播、網(wǎng)站、微信、張貼宣傳海報、派發(fā)宣傳單張等多種形式開展宣傳工作。三是落實走訪工作，安排專人組成2人一個小組每周到全市各銷售網(wǎng)點走訪，了解商家存在的困難，及時協(xié)助解決。

（三）案例存在的問題

一是審計任務(wù)重、人員少，扶持民營企業(yè)相關(guān)政策、“家電惠民”政策涉及全縣本級及全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉及面非常廣，共派出審計人員7人次，審計力量非常薄弱。二是未對公共政策執(zhí)行進行事中監(jiān)督，對扶持民營企業(yè)相關(guān)政策、“家電惠民”政策執(zhí)行跟蹤審計的審計范圍都是2020年度，開展事后審計未能對促進政策落地提供保障，只是對過去的執(zhí)行情況揭示問題，后續(xù)補充整改。

四、啟示

（一）基層審計機關(guān)公共政策執(zhí)行跟蹤審計遇到的問題和難點

1．審計任務(wù)重，審計資源有限，人才保障難。公共政策執(zhí)行跟蹤審計是一個全新的審計領(lǐng)域，與傳統(tǒng)的審計項目類型相比，缺少經(jīng)驗借鑒，缺少審計技術(shù)和方法指導(dǎo)，目前仍處于探索起步階段，跟蹤審計手段還不是很成熟。由審計署和省審計廳統(tǒng)一安排部署，各基層審計機關(guān)具體組織實施，但由于缺乏可供參考對照的審計標準，基層審計機關(guān)開展公共政策執(zhí)行跟蹤審計自主性很強。一是公共政策執(zhí)行跟蹤審計內(nèi)容涉及多方面。穩(wěn)增長政策措施跟蹤審計是一個長期而又連續(xù)的過程，但由于基層審計機關(guān)審計任務(wù)重、審計力量薄弱，致使審計人員熟悉被審計單位業(yè)務(wù)流程的周期變長，給有限期審計實施時間增加了壓力。二是公共政策執(zhí)行跟蹤審計對審計人員提出了更高的要求，審計人員不僅要懂得傳統(tǒng)的財會知識，還需要具備掌握宏觀管理、法律、綜合分析政策等方面的能力，是對審計干部綜合能力的新挑戰(zhàn)，由于產(chǎn)出量要求跟需要投入的審計人才、技術(shù)、時間不配比，導(dǎo)致對公共政策執(zhí)行跟蹤審計往往只能停留在表面，很難深入內(nèi)部查根溯源，一定程度上制約跟蹤審計工作質(zhì)量。

2．審計成效和整改力度不足。上級審計機關(guān)統(tǒng)一安排部署的公共政策執(zhí)行跟蹤審計，往往只以下發(fā)審計工作動態(tài)指引的方式指引基層審計機關(guān)開展審計工作，缺乏視頻培訓(xùn)、現(xiàn)場督導(dǎo)指導(dǎo)等，部分基層審計機關(guān)有選擇性地執(zhí)行工作動態(tài)指引中的部分審計內(nèi)容，在審計項目時間緊、任務(wù)重的情況下，未能做到對問題刨根問底，會影響審計質(zhì)量成效，導(dǎo)致出具的部分審計報告甚至只反映公共政策執(zhí)行的基本情況，甚至出具暫未發(fā)現(xiàn)問題的結(jié)論，審計質(zhì)量無法保障。部分被審計單位對審計的重視程度不足，對上級審計機關(guān)統(tǒng)一開展的審計項目認識不足，整改力度不足。

（二）推進基層審計機關(guān)公共政策執(zhí)行跟蹤審計的建議

1．積極推動審計機關(guān)人財物管理改革試點各項政策措施落地生根。目前我國大部分基層審計機關(guān)同時接受本級黨委政府和上級審計機關(guān)管理，正是影響審計依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)的重要外部原因。審計監(jiān)督是一項“得罪人”的工作，要發(fā)揮好審計監(jiān)督作用、維護審計獨立性，需要從法律層面對審計機關(guān)賦予必要的權(quán)威，要充分授權(quán)審計相應(yīng)職權(quán)。很多基層審計機關(guān)未能深剖問題，其中一個原因是為當?shù)卣紤]，是政府的職能部門。切實推進審計機關(guān)人財物管理改革工作，有助于大大提升審計機關(guān)的獨立性，鼓勵基層審計機關(guān)進行大膽探索實踐，突破思維束縛。

2．根據(jù)本地實際選擇具有代表性的公共政策開展整跟蹤審計?；鶎訉徲嫏C關(guān)目前基本都是根據(jù)上級審計機關(guān)的統(tǒng)一安排部署對某一項公共政策執(zhí)行開展跟蹤審計，但是部分政策可能在一些地區(qū)的適用范圍少、資金量少，審計內(nèi)容少，對于部分基層審計機關(guān)來說，上級統(tǒng)籌開展的重大政策執(zhí)行跟蹤審計可能過于“高大上”，不太接地氣，基層審計機關(guān)可根據(jù)本地黨委政府的決策需要、人大的監(jiān)督需要和上級審計機關(guān)的工作部署、社會各界和人民群眾關(guān)注的社會熱點和難點，選取適當?shù)墓舱?，納入審計年度審計項目計劃安排。

3．強化審計質(zhì)量，加強審計人員隊伍建設(shè)。公共政策執(zhí)行跟蹤審計時間緊、任務(wù)重、要求高，但不能因此忽視審計程序、降低審計質(zhì)量。為確保審計質(zhì)量，防范審計風(fēng)險，上級審計機關(guān)應(yīng)該在審計準備、審計實施、審計報告、審計信息發(fā)布和總結(jié)經(jīng)驗等五個環(huán)節(jié)對穩(wěn)增長等政策措施落實跟蹤審計的全過程進行指導(dǎo)，加強對基層審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，在做好宏觀指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，通過下發(fā)審計工作指南和視頻培訓(xùn)等形式，給予基層審計機關(guān)專業(yè)化指導(dǎo)，加強審前和審中培訓(xùn)，特別針對公共政策的目標、任務(wù)、措施、階段性成效等進行培訓(xùn)，開展好案例教學(xué)培訓(xùn)，更新知識結(jié)構(gòu)。另一方面，各審計組和審計人員要嚴格依法審計，法規(guī)審理部門要加強跟蹤審理，對審計項目全過程加強質(zhì)量控制。根據(jù)基層實際情況安排審計項目，對一些專業(yè)性較強的項目，上級審計機關(guān)應(yīng)適當安排資金支持基層審計機關(guān)聘請一些行業(yè)專家參與審計，實行資源共享。

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